褚宸舸

我國社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)制度有決定和執(zhí)行兩個重要環(huán)節(jié)。在實踐中，執(zhí)行主體責(zé)任的落實，即由什么主體，如何執(zhí)行社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)，是一些地方比較困惑的問題。根據(jù)禁毒法和《戒毒條例》的規(guī)定，城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)社區(qū)戒毒工作，并指定有關(guān)基層組織落實有針對性的社區(qū)戒毒措施；社區(qū)康復(fù)參照關(guān)于社區(qū)戒毒的規(guī)定實施。那么，這些主體具體承擔(dān)哪些責(zé)任？相互之間的權(quán)責(zé)邊界又是什么呢？

01

全面理解禁毒法第三十四條

需要厘清四方面認(rèn)識

禁毒法第三十四條除了明確社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)的執(zhí)行主體是城市街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之外，還規(guī)定：“城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以指定有關(guān)基層組織，根據(jù)戒毒人員本人和家庭情況，與戒毒人員簽訂社區(qū)戒毒協(xié)議，落實有針對性的社區(qū)戒毒措施。公安機關(guān)和司法行政、衛(wèi)生行政、民政等部門應(yīng)當(dāng)對社區(qū)戒毒工作提供指導(dǎo)和協(xié)助。城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以及縣級人民政府勞動行政部門對無職業(yè)且缺乏就業(yè)能力的戒毒人員，應(yīng)當(dāng)提供必要的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)援助。”其中，“指定有關(guān)基層組織，根據(jù)戒毒人員本人和家庭情況，與戒毒人員簽訂社區(qū)戒毒協(xié)議，落實有針對性的社區(qū)戒毒措施”，在實踐中容易被誤解為由居委會、村委會負責(zé)落實社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)。對此，需要厘清以下四點：

第一，城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“指定”，說明社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)不屬于自治性的社區(qū)工作事項，而是屬于政府委托的社區(qū)工作事項。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾性自治組織（居民委員會、村民委員會）的權(quán)責(zé)邊界，按照基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單予以明確。指定的內(nèi)容主要是圍繞履行社區(qū)戒毒協(xié)議，落實社會幫教措施，并非針對全部戒毒管理服務(wù)事項。例如，提供必要的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)援助就不能“指定”。

第二，“有關(guān)基層組織”，并不專指基層群眾性自治組織（居民委員會、村民委員會）。一般而言，我國城鄉(xiāng)社區(qū)有四類工作力量：一是基層黨組織和基層黨員；二是基層群眾性自治組織（居民委員會、村民委員會）；三是網(wǎng)格化服務(wù)管理隊伍，如網(wǎng)格長、網(wǎng)格員，由區(qū)縣委政法委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政法委員具體指揮從事社會治理工作；四是社會力量，例如屬地企事業(yè)單位、社會組織、禁毒社會工作者。

第三，基層群眾性自治組織（村民委員會、居民委員會）協(xié)助人民政府及其有關(guān)部門開展有關(guān)禁毒的管理服務(wù)工作，協(xié)助不代表負責(zé)。社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)執(zhí)行主體行使的是公權(quán)力，需要有能力整合行政資源、調(diào)動社區(qū)組織或志愿者群體，針對戒毒者的具體狀況實施戒毒措施?；鶎尤罕娦宰灾谓M織（居民委員會、村民委員會）既沒有執(zhí)法權(quán)，也不掌握人財物，在法理和實踐上都無法負責(zé)社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作。

第四，我國社區(qū)戒毒的決定主體和執(zhí)行主體相互獨立。公安機關(guān)是決定主體，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)具體執(zhí)行。根據(jù)法律規(guī)定，公安機關(guān)的職責(zé)還有對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作提供指導(dǎo)和協(xié)助。

02

在社區(qū)環(huán)境下戒毒康復(fù)

不等于由社區(qū)來執(zhí)行

社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)中的“社區(qū)”是基層治理的基本單元。“社區(qū)”（英文為Community）指以一定地理區(qū)域為基礎(chǔ)的社會群體，是社會學(xué)方面表達共同體或利益相關(guān)群體意義的概念。社區(qū)不是法律上的概念，也不是法律上的主體。調(diào)度、運用社區(qū)環(huán)境中四種力量的權(quán)力在基層黨政機關(guān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以將吸毒人員納入網(wǎng)格化社會管理服務(wù)體系，且應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的工作經(jīng)費、機構(gòu)和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)本轄區(qū)的禁毒宣傳教育、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)和解除強制隔離戒毒人員后續(xù)照管服務(wù)等工作。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法，以政策文件的形式建立相應(yīng)的基層政府戒毒工作考核、評估體系。

禁毒法規(guī)定禁毒經(jīng)費應(yīng)列入本級財政預(yù)算。但部分地方社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)經(jīng)費沒有明確規(guī)定，造成編制預(yù)算時，并未設(shè)置專項經(jīng)費。由于我國城市街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府大多沒有自主的財政權(quán)和用人權(quán)，所以經(jīng)費和人的保障責(zé)任應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府落實。

按照《戒毒條例》第十五、十七、二十一條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要配備社區(qū)戒毒專職工作人員（基層也稱“禁毒專干”或“社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)專干”）。社區(qū)戒毒專職工作人員和社區(qū)民警、社區(qū)醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)戒毒人員的家庭成員以及禁毒志愿者共同組成社區(qū)戒毒工作小組，具體實施社區(qū)戒毒。當(dāng)戒毒人員拒絕接受社區(qū)戒毒，在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射毒品，以及嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的，社區(qū)戒毒專職工作人員應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)報告。按照國家禁毒辦等十部門《關(guān)于加強社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作的意見》，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)至少配備1名專職或兼職干部，具體負責(zé)社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作。根據(jù)工作實際需要，按照轄區(qū)每30名實有吸毒人員原則上至少配備1名專職工作人員的比例，配齊社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)專職工作人員，專門從事社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)人員管理和服務(wù)工作。轄區(qū)實有吸毒人員不足30名的，也應(yīng)當(dāng)至少配備1名專職工作人員?？h級以上政府通過購買服務(wù)，提供公益崗位編制的方式為社區(qū)專職工作人員落實相關(guān)報酬。近10年來，我國大多數(shù)地方成立專門的禁毒社會工作機構(gòu)，初步建立起專業(yè)化的禁毒社會工作者隊伍，由禁毒社工對戒毒者進行專業(yè)化的服務(wù)?；鶎狱h委、政府應(yīng)著力培育社會組織，推動其承接社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)服務(wù)，同時向其購買轉(zhuǎn)介禁毒服務(wù)。

依照法律和行政法規(guī)，社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)在整個戒毒制度體系中居于基礎(chǔ)性地位。社區(qū)戒毒、社會康復(fù)對戒毒人員的正常工作生活影響小，而且在社區(qū)環(huán)境中戒毒，能彌補強制隔離戒毒帶來的社會參與度低、戒毒者出所后融入社會差等問題。社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)制度體現(xiàn)了現(xiàn)代治理思想，即通過多元主體共建共治，運用綜合手段，監(jiān)督、幫助戒毒者戒斷毒癮并回歸社會。禁毒法實施以來，全國各地已經(jīng)出臺31部地方禁毒立法（包括各省、直轄市、自治區(qū)地方性法規(guī)22部、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)2部、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1部、民族自治地方單行條例6部），對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)作了制度補強，進一步加強經(jīng)費、機構(gòu)和人員等方面的工作保障。準(zhǔn)確理解和把握關(guān)于社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)執(zhí)行的相關(guān)法律規(guī)定，能夠保障在社區(qū)環(huán)境中執(zhí)行的戒毒措施有效落實，實現(xiàn)制度初衷。

（作者系西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）