吳鵬

鑒于毒品形勢嚴(yán)峻，南非制訂了國家藥物總計(jì)劃（National Drug Master Plan，簡稱NDMP），這是南非打擊藥物濫用和非法販運(yùn)毒品，減輕其社會(huì)負(fù)面影響的一張藍(lán)圖，也是一項(xiàng)治理全國藥物濫用問題的多學(xué)科、多部門方案。NDMP包括防止酒精、煙草、藥品濫用的內(nèi)容，并將最主要的篇幅集中于毒品問題治理，可以將其視為南非國家禁毒總計(jì)劃。其總目標(biāo)就是預(yù)防吸毒、及早干預(yù)，確保吸毒者得到治療和康復(fù)服務(wù)，從而減少對毒品的需求。

2020年6月26日，南非社會(huì)發(fā)展部（DSD）正式啟動(dòng)第四版《國家藥物總計(jì)劃2019-2024年》（NDMP 2019-2024年），重點(diǎn)實(shí)施減少需求、減少供應(yīng)和減少傷害的禁毒戰(zhàn)略，特別是針對青少年和高風(fēng)險(xiǎn)、弱勢群體。

國家藥物總計(jì)劃發(fā)展歷程

NDMP主張采取協(xié)作、平衡和科學(xué)的干預(yù)措施，為國家禁毒政策和方案提供信息，特別側(cè)重于初級預(yù)防。1999年，南非社會(huì)福利部發(fā)布了第一版NDMP（1999-2004年）。2007年，重新配置后的社會(huì)發(fā)展部發(fā)布了第二版NDMP（2006-2011年）。

2011年11月，南非國家計(jì)劃委員會(huì)公布了《2030年國家發(fā)展規(guī)劃》(NDP2030)，提出在2030年前實(shí)現(xiàn)減貧和社會(huì)公平的總目標(biāo)，該規(guī)劃成為指導(dǎo)南非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在這一國家發(fā)展規(guī)劃的框架下，2013年，社會(huì)發(fā)展部下設(shè)的中央藥物管理局（CDA）發(fā)布了第三版NDMP（2013-2017年）。值得一提的是，第三版NDMP首次引入了評估機(jī)制，通過實(shí)施評估來提高NDMP的時(shí)效性、靈活性和科學(xué)性。

根據(jù)第三版NDMP的評估結(jié)果和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、藥物濫用和毒情形勢的變化，同時(shí)對照南非國家中期戰(zhàn)略框架要求，社會(huì)發(fā)展部于2020年6月發(fā)布了第四版NDMP（2019-2024年）。

成效評估

第三版NDMP（2013-2017年）的實(shí)施情況由南非國家規(guī)劃、監(jiān)測和評價(jià)部于2015年8月至2016年2月進(jìn)行了評估，并于2017年發(fā)布了評估報(bào)告。這是南非國家評價(jià)部門對NDMP的首次同步評估，以了解該計(jì)劃是否有效減少了藥物濫用。評估要素包括政策的明確性和指導(dǎo)力，財(cái)政和人力資源的充足性，監(jiān)測、評估和服務(wù)的安排提供等。評估認(rèn)為，第三版NDMP涵蓋減少危害、減少需求和減少供給三大內(nèi)容，實(shí)施中存在幾個(gè)主要問題：在減少危害方面存在政策混亂現(xiàn)象，尤其是執(zhí)法部門將吸毒者定為犯罪，未能充分實(shí)行恢復(fù)性司法的公共衛(wèi)生方法；因未提供實(shí)施細(xì)節(jié)，指導(dǎo)實(shí)踐效果不理想；沒有在行業(yè)部門計(jì)劃或年度績效計(jì)劃中得到細(xì)化分解；落實(shí)資金不足等。

為此，評估報(bào)告提出了15條具體的政策建議，包括審查并統(tǒng)一與藥物濫用相關(guān)的法案，加強(qiáng)中央藥物管理局的自治權(quán)和權(quán)威性并改善指導(dǎo)和監(jiān)督功能，強(qiáng)化地方毒品行動(dòng)委員會(huì)的能力和作用，制訂具體可操作的計(jì)劃指南，推進(jìn)替代療法，確保學(xué)校毒品預(yù)防教育的實(shí)施和保障資金投入等。

此次評估的調(diào)查結(jié)果和政策建議為第四版NDMP提供了參考。

禁毒政策轉(zhuǎn)向

第四版NDMP認(rèn)為，毒品問題繼續(xù)給南非人民的健康、安全和福祉帶來挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)低迷、不平等和高失業(yè)率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素依然是增加毒品使用的關(guān)鍵因素。對毒品的需求增加導(dǎo)致毒品的制造、走私、交易和消費(fèi)增加。在南非，大麻是使用最廣泛的毒品，而混合使用多種毒品、多種物質(zhì)的現(xiàn)象則在增多，注射毒品的使用正在增加，且通過暗網(wǎng)流通的毒品數(shù)量有所增加，多為大麻、搖頭丸、可卡因、迷幻劑和新精神活性物質(zhì)。

由于第三版NDMP的評估報(bào)告認(rèn)為，懲罰性方法在毒品問題治理方面沒有取得實(shí)效，因此必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)和保健，而不是定罪和處罰。于是，第四版NDMP意圖采取平衡綜合、協(xié)調(diào)一致的多部門方法，以社區(qū)為基礎(chǔ)、有效執(zhí)法為支持，通過防止社會(huì)邊緣化和提倡去污名化的態(tài)度來鼓勵(lì)吸毒者尋求治療和護(hù)理，增強(qiáng)毒品社區(qū)預(yù)防及吸毒者治療康復(fù)、重返社會(huì)的能力，從而創(chuàng)建一個(gè)無毒南非。同時(shí)，第四版NDMP提出了保障人權(quán)、循證調(diào)整、廣泛合作、以人為本、包容參與五項(xiàng)毒品問題治理原則，以實(shí)現(xiàn)減少毒品需求和供應(yīng)、確保藥物的醫(yī)療和科研所需并防止其流入非法渠道、鑒別和控制新精神活性物質(zhì)、提高治理能力和問責(zé)力度、加強(qiáng)信息收集監(jiān)測和評估研究等具體目標(biāo)。第四版NDMP的最終目標(biāo)是通過減少毒品的供求關(guān)系，在吸毒成癮者的治療中增加減少傷害的方法，防止新精神活性物質(zhì)進(jìn)入市場，從而使吸毒人數(shù)減少。由此可見，南非當(dāng)前的禁毒政策取向從以懲罰為中心的刑事司法轉(zhuǎn)向了以治療為主的公共衛(wèi)生方法。

明確各方職能作用

參照利益相關(guān)者理論，第四版NDMP通過表格的形式明確列出了禁毒相關(guān)部門的職能作用，并要求他們遵照執(zhí)行。如農(nóng)業(yè)、土地改革和農(nóng)村發(fā)展部負(fù)責(zé)管理毒品原植物的種植；就業(yè)和勞動(dòng)部負(fù)責(zé)減少吸毒人群的失業(yè)；基礎(chǔ)教育部負(fù)責(zé)在校青少年的毒品預(yù)防教育、護(hù)理和治療；高等教育和培訓(xùn)部負(fù)責(zé)減少大專院校的毒品使用；國際關(guān)系與合作部負(fù)責(zé)確保南非遵守并履行國際禁毒義務(wù)，并在打擊毒品使用、販運(yùn)和跨國有組織犯罪方面促進(jìn)區(qū)域和國際合作；交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)減少道路上與酒精、毒品有關(guān)的傷亡；聯(lián)合執(zhí)政與傳統(tǒng)事務(wù)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方積極參與地方毒品行動(dòng)委員會(huì)；國防軍負(fù)責(zé)實(shí)施有效的邊境管控和在軍中倡導(dǎo)健康無癮的生活方式；警察局負(fù)責(zé)控制與毒品有關(guān)的犯罪并減少毒品的供應(yīng)等。

此外，第四版NDMP還細(xì)化分解了各項(xiàng)禁毒目標(biāo)任務(wù)，既有政策的解讀，又有方法的提供，更易于理解和貫徹、便于執(zhí)行和操作，同時(shí)還可以根據(jù)形勢變化進(jìn)行調(diào)整。

（作者系云南警官學(xué)院在讀禁毒警務(wù)碩士）