張勇安　張雯婧

隨著第二次世界大戰(zhàn)后全球禁毒體系的重構(gòu)和國際毒品問題的威脅日益加深，尤其是毒品需求的持續(xù)增加和多樣化，以打擊供應(yīng)為重心的禁毒模式正受到挑戰(zhàn)，各國越來越將關(guān)注轉(zhuǎn)向減少毒品需求。1987年6月17日至26日，聯(lián)合國在維也納召開國際藥物濫用和非法販運會議，138個國家的3000多名代表參加，詳細討論了減少毒品需求的重要性。該會議通過的《管制麻醉品濫用今后活動的綜合性多學科綱要》規(guī)定了減少需求領(lǐng)域的14項目標，并為各項目標的實現(xiàn)提供了綜合性綱要指導。

同時，正是這次會議確定了從1988年開始，每年的6月26日為“國際禁毒日”，以呼吁各國聯(lián)合起來應(yīng)對毒品問題。在此愿景下，“國際禁毒日”設(shè)立35年來，世界各國攜手共進，著眼于打擊毒品供應(yīng)、禁止毒品販運和減少毒品需求“三位一體”目標，積極構(gòu)建全方位、立體式、全過程的全球綜合毒品管制戰(zhàn)略。

管控全球藥物濫用及販運

“國際禁毒日”的全稱是“禁止藥物濫用和非法販運國際日”，反映出國際社會對藥物濫用及販運的重點關(guān)注。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來制藥工業(yè)的發(fā)展和化學合成技術(shù)的進步，使得如何管控市面上新出現(xiàn)的化學物質(zhì)及合成藥品成為一個無法回避的問題。這就催生出了進一步擴大麻醉藥品、精神藥物及其前體管制范圍的需求。其中，最集中的問題體現(xiàn)在前體化學品與新精神活性物質(zhì)的非法販運及濫用上。

為了進一步推動打擊非法麻醉藥品和精神藥物制造和販運的國際合作，同時應(yīng)對新出現(xiàn)的前體化學品的非法販運和轉(zhuǎn)用問題，1988年12月19日，聯(lián)合國通過了《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》。該公約規(guī)定了一系列禁止和打擊非法販運和藥物濫用的措施，為國際社會共同應(yīng)對世界毒品及其相關(guān)問題提供了更為重要的國際法基礎(chǔ)。因此，它與《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》并稱“全球禁毒體系的三大基石”，成了全球禁止藥物濫用和販運綜合戰(zhàn)略的一個基本組成部分。

面對種類繁多、更新迅速、難以監(jiān)管的前體化學品的轉(zhuǎn)用和新精神活性物質(zhì)濫用的威脅，國際社會通過以聯(lián)合國為平臺的國際組織積極采取措施來進行應(yīng)對。國際麻醉品管制局作為前體化學品管制的全球協(xié)調(diào)中心，基于條約任務(wù)授權(quán)開展工作，通過不斷拓展列管范圍、強化過程管控和推行系列專項行動與項目，積極應(yīng)對表列和非表列國際特別監(jiān)視清單中的前體化學品的轉(zhuǎn)移、非法制造、販運和濫用問題。與此同時，世界衛(wèi)生組織主要負責對新出現(xiàn)的物質(zhì)進行預審和嚴格審查，并提出是否進行國際列管的建議報告書。而負責國際禁毒工作政策制訂和協(xié)調(diào)的聯(lián)合國麻醉品委員會則擔負研究決定將需要列管的物質(zhì)納入國際禁毒公約，并敦促成員國遵照執(zhí)行的任務(wù)。這樣，信息研判、科學咨詢、政策決策三者相結(jié)合，進一步推動了針對前體化學品和新精神活性物質(zhì)威脅的全球治理模式創(chuàng)新。

落實減少毒品需求原則

除了制定公約，聯(lián)合國際組織處理列管藥物外，減少毒品需求也愈加受到國際關(guān)注。1990年2月20日，“國際合作取締麻醉藥品和精神藥物非法生產(chǎn)、供應(yīng)、需要、販運和分銷問題的聯(lián)大特別會議”在聯(lián)合國總部開幕。這是聯(lián)合國自成立以來第一次召開特別會議討論取締毒品問題。會議一致通過了《政治宣言》和《全球行動綱領(lǐng)》，并宣布1991—2000年為聯(lián)合國禁毒十年。其中《全球行動綱領(lǐng)》特別敦促各國政府多關(guān)注預防和減少麻醉品濫用以消除對麻醉藥品和精神藥物的非法需求。這也使得特別聯(lián)大召開后不久，4月9日至11日，減少毒品需求和打擊可卡因威脅世界部長級首腦會議在倫敦舉行。來自100多個國家代表通過《政治宣言》強調(diào)利用教育和宣傳手段減少毒品需求，呼吁世界各國參與到打擊非法毒品使用的斗爭當中。

但這一時期減少毒品需求仍多停留在紙面，落地的具體計劃和方案并不多見。為此，1998年6月8日，聯(lián)合國召開第二次專題審議禁毒問題的聯(lián)大第二十屆特別會議。與會代表一致通過了《政治宣言》《減少毒品需求指導原則宣言》和《在處理毒品問題上加強國際合作的措施》等國際禁毒文件，確定了2008年“基本消滅或有效控制毒品泛濫”的國際禁毒目標，從而為國際禁毒制定出跨世紀戰(zhàn)略。特別值得關(guān)注的是，《政治宣言》第一次將減少毒品需求與減少毒品生產(chǎn)、販運提到同等高度，明確承諾在聯(lián)合國新禁毒十年戰(zhàn)略內(nèi)，將重點通過實施國家行動和國際戰(zhàn)略來大幅減少毒品需求。

在聯(lián)大第二十屆特別會議通過《減少毒品需求指導原則宣言》以及執(zhí)行宣言行動計劃后，2000年12月4日，聯(lián)合國第五十五屆大會通過《國際合作應(yīng)對世界毒品問題》決議，將“減少需求”內(nèi)容單獨列出，并提出具體建議和要求。這也意味著，除了利用信息化、科學化的方式打擊毒品販運，落實減少毒品需求外，國際社會也更加注重開展禁毒宣傳教育、預防青少年吸毒。

推進新形勢下毒品預防工作

隨著減少毒品需求問題日益受到國際社會的重視，加之預防科學和行為科學的發(fā)展，預防吸毒工作逐步地從經(jīng)驗行為向循證實踐轉(zhuǎn)變。2009年麻醉藥品委員會第五十二屆會議高級別會議召開，全面評估了《減少毒品需求指導原則宣言》的實施情況，進而推動了以家庭為基礎(chǔ)的循證家庭技能培訓方案的制定和推行。隨后2013年和2018年相繼出版的《預防吸毒國際標準》樹立起全球預防吸毒工作的新標桿，為世界各國減少毒品需求的工作提供了實用性指南。自2018年起，聯(lián)合國大會上屢次呼吁推廣《預防吸毒國際標準》。 這些行動均推動了國際標準的使用，為今后的國際預防吸毒工作作出了重要的貢獻。

隨著禁毒形勢的進一步發(fā)展變化，為商量和制定新的應(yīng)對世界毒品問題的綜合平衡戰(zhàn)略，2016年聯(lián)合國世界毒品問題第三十屆特別會議通過了《我們對有效處理和應(yīng)對世界毒品問題的共同承諾》，將減少毒品需求和預防吸毒提升至新高度。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室與世界衛(wèi)生組織加強了合作，公共衛(wèi)生科學指導下的以科學證據(jù)為基礎(chǔ)的預防方案和戰(zhàn)略得以實施，家庭、學校和社區(qū)的預防吸毒最佳做法、系列標準和指南得到推廣，以及近年來“國際禁毒日”宣傳主題的確立，都體現(xiàn)出了國際社會從公共衛(wèi)生科學角度重視青少年預防教育、打造健康社區(qū)的努力。此外，聯(lián)合國麻醉品委員會、經(jīng)濟和社會理事會、聯(lián)合國大會歷屆會議對此都進行了重申和呼吁，優(yōu)化了全球的綜合、多學科、相互加強、平衡、以科學證據(jù)為基礎(chǔ)的禁毒戰(zhàn)略。其中，打擊國際毒品濫用與非法販運、以科學證據(jù)為基礎(chǔ)的減少毒品需求戰(zhàn)略以及向全球推廣預防吸毒領(lǐng)域方案等措施，在管控毒品供應(yīng)和減少毒品需求兩個方面共同促進聯(lián)合國主導下的全球禁毒戰(zhàn)略的日臻完善。

然而，盡管聯(lián)合國主導下的全球禁毒戰(zhàn)略主要構(gòu)成要件的建構(gòu)已經(jīng)完成，但全球毒情形勢仍不容樂觀。新型毒品的層出不窮、制販毒花樣的日新月異、部分國家和地區(qū)對全球禁毒體系的挑戰(zhàn)不斷等，都將一定程度上影響毒品問題的治理。如何能夠進一步聚焦問題，以目標為導向，持續(xù)推進資源的有效配置，治理機制和體制的優(yōu)化，強化國家、區(qū)域和全球的協(xié)同合作，仍是國際社會需要不斷思考解決的問題。聯(lián)合國將今年“國際禁毒日”的主題定為“應(yīng)對衛(wèi)生和人道主義危機中的毒品挑戰(zhàn)”，更提醒我們在面臨復雜多變的國際形勢時，在堅持打擊毒品犯罪，減少毒品供應(yīng)的同時，仍應(yīng)持續(xù)關(guān)注包括兒童和青年吸毒在內(nèi)的吸毒問題的預防治理。中國作為負責任的大國，將堅持走“中國特色的毒品問題治理之路”，同時為全球應(yīng)對世界毒品問題貢獻“中國智慧、中國方案、中國力量”，與國際社會一道共同推動“人類健康命運共同體”建設(shè)。

（作者張勇安系上海大學國際禁毒政策研究中心主任、教授；張雯婧系上海大學歷史學系博士研究生）