褚宸舸

編者按：近年來，隨著禁毒工作力度持續(xù)加大，傳統(tǒng)毒品的獲取難度大增，有的不法分子將麻精藥品作為傳統(tǒng)毒品的替代物進(jìn)行販賣、吸食，“以藥代毒”問題不容忽視，對(duì)此，有關(guān)部門加大了監(jiān)管力度。那么，我國(guó)相關(guān)制度對(duì)具有毒品屬性的麻精藥品是怎樣管理的？本欄目從本期起以系列文章的形式從不同層面闡釋這一問題。本期介紹麻精藥品與毒品的關(guān)系及相關(guān)管理制度體系。

我國(guó)法律采取概括加列舉的方式對(duì)毒品進(jìn)行定義，具體包括《麻醉藥品品種目錄》、《精神藥品品種目錄》和《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》所列管的123種麻醉藥品、162種精神藥品和174種非藥用類麻醉藥品和精神藥品，以及整類列管的芬太尼類物質(zhì)和合成大麻素類物質(zhì)。

麻精藥品、新精神活性物質(zhì)與毒品的關(guān)系

麻精藥品是麻醉藥品和精神藥品的簡(jiǎn)稱。麻醉藥品是麻醉性鎮(zhèn)痛藥的簡(jiǎn)稱，是指產(chǎn)生麻醉效果的、具有依賴性潛力，濫用或不合理使用易導(dǎo)致心理或軀體依賴性的癮癖性的化學(xué)物質(zhì)。精神藥品是指直接作用于中樞神經(jīng)系統(tǒng)，使其興奮或抑制，不合理連續(xù)使用可導(dǎo)致心理或軀體依賴性的化學(xué)物質(zhì)。麻精藥品屬于管制藥品，即國(guó)家實(shí)行管制生產(chǎn)和使用的特殊藥品。在我國(guó)，管制藥品除了麻精藥品，還有醫(yī)療用毒性藥品和放射性藥品。國(guó)家對(duì)管制藥品的種植、生產(chǎn)、運(yùn)輸、進(jìn)出口、銷售、使用都有嚴(yán)格的規(guī)定。毒品和麻精藥品的區(qū)別，在于毒品是非法使用或被濫用的麻精藥品。

新精神活性物質(zhì)（New Psychoactive Substances，簡(jiǎn)稱NPS），是指那些未被國(guó)際公約或國(guó)家法律所管制，但具有與受管制藥品相似或更強(qiáng)的興奮、致幻、麻醉等效果的物質(zhì)。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室（ONODC）將NPS定義為“未被聯(lián)合國(guó)《1961年麻醉品單一公約》與《1971年精神藥物公約》所管制，但存在濫用、可能對(duì)公共健康產(chǎn)生危害的單一或混合物質(zhì)”。NPS和麻精藥品的區(qū)別，在于NPS尚未被管制。如果NPS被列入管制，就意味著被納入麻精藥品的行政管理體系，當(dāng)其被非法使用或?yàn)E用時(shí)，在法律上就能夠被認(rèn)定為毒品。反之，如果沒有列管，就不能被認(rèn)定為毒品。所以，學(xué)界通常認(rèn)為，NPS是對(duì)具有毒品的危害性但尚未被國(guó)際公約管制的新物質(zhì)的統(tǒng)稱，一旦被國(guó)內(nèi)法所管制，就變成法律意義上的毒品，但仍然可以從社會(huì)學(xué)意義上稱為NPS。我國(guó)管制的新精神活性物質(zhì)大部分列在《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》中。

聯(lián)合國(guó)通過一系列的國(guó)際公約和決議，例如《1961年麻醉品單一公約》《1971年精神藥物公約》《1988年聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》等文件，明確各國(guó)在麻精藥品管理上應(yīng)遵循的基本原則和指導(dǎo)方針，要求各成員國(guó)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)麻精藥品的生產(chǎn)、流通、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)控。在規(guī)定麻精藥品的使用僅限于醫(yī)療和科研用途的同時(shí)，公約要求各國(guó)政府采取所有切實(shí)的措施防止藥物濫用，并對(duì)濫用、依賴者進(jìn)行早期診斷、治療、教育、善后護(hù)理、康復(fù)并使其重新融入社會(huì)。也就是說，一方面從社會(huì)的角度看，麻精藥品對(duì)人類福祉與健康不可或缺，所以應(yīng)當(dāng)確保麻精藥品的合法生產(chǎn)、流通和使用。另一方面，也應(yīng)當(dāng)防止藥品濫用，從而有效維護(hù)國(guó)際社會(huì)的公共衛(wèi)生和安全。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)還建立了一套完善的監(jiān)控和報(bào)告機(jī)制，要求各國(guó)定期向國(guó)際組織報(bào)告麻精藥品的生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口等數(shù)據(jù)，同時(shí)鼓勵(lì)各國(guó)在麻精藥品管理上加強(qiáng)國(guó)際合作，成立國(guó)際麻醉品管制局（英文簡(jiǎn)稱INCB）共同應(yīng)對(duì)毒品問題。中國(guó)加入公約以后，積極履行公約義務(wù)，承擔(dān)大國(guó)禁毒責(zé)任，采取比公約規(guī)定更嚴(yán)厲的方式管制麻精藥品、新精神活性物質(zhì)。

毒品、麻精藥品和新精神活性物質(zhì)的管制是綜合性的行政管理行為，涉及對(duì)公民、法人使用麻精藥品權(quán)利的限制，伴隨著行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制。因?yàn)楣珯?quán)力的行使要有法律的授權(quán)，所以管制一般采用法律形式，并輔之行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等形式作出強(qiáng)制性、授權(quán)性或禁止性的規(guī)定。列管作為管制的首要行政行為，一般以政府相關(guān)主管部門頒發(fā)“目錄”的形式，并根據(jù)藥物濫用的監(jiān)測(cè)和發(fā)展態(tài)勢(shì)，予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)嚴(yán)重違反國(guó)家管制行為，具有較大的社會(huì)危害性，刑法才介入調(diào)整，按照犯罪行為來處罰。

麻精藥品管理的法律規(guī)定有哪些

我國(guó)規(guī)定麻精藥品管理內(nèi)容的最高層級(jí)法律規(guī)范是1984年9月20日全國(guó)人大常委會(huì)通過，并經(jīng)2001年、2013年、2015年、2019年4次修訂的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（以下簡(jiǎn)稱藥品管理法）。該法規(guī)定了全面的藥品管理制度，主要包括藥品的注冊(cè)、生產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)管理、使用管理制度。這些制度共同構(gòu)成了我國(guó)藥品管理的法律體系，確保了藥品從研發(fā)到使用的全過程都受到嚴(yán)格監(jiān)管。藥品管理法是我國(guó)麻精藥品管理工作的法律基石。例如，在生產(chǎn)方面，規(guī)定麻醉藥品、精神藥品、藥品類易制毒化學(xué)品不得委托生產(chǎn)（第三十二條）；麻醉藥品、精神藥品的標(biāo)簽、說明書，應(yīng)當(dāng)印有規(guī)定的標(biāo)志（第四十九條）。在銷售方面，禁止麻醉藥品、精神藥品、藥品類易制毒化學(xué)品等國(guó)家實(shí)行特殊管理的藥品在網(wǎng)絡(luò)上銷售（第六十一條）。進(jìn)口、出口麻醉藥品和國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)的精神藥品，應(yīng)當(dāng)持有國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門頒發(fā)的進(jìn)口準(zhǔn)許證、出口準(zhǔn)許證（第六十六條）。以麻醉藥品、精神藥品、藥品類易制毒化學(xué)品冒充其他藥品，或者以其他藥品冒充上述藥品的行為，從重處罰（第一百三十七條）。更重要的是，該法第一百一十二條授權(quán)國(guó)務(wù)院針對(duì)麻精藥品，作出特殊的管制行為?！皣?guó)務(wù)院對(duì)麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品、放射性藥品、藥品類易制毒化學(xué)品等有其他特殊管理規(guī)定的，依照其規(guī)定。”據(jù)此條授權(quán)，國(guó)務(wù)院后來陸續(xù)制定了《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》《反興奮劑條例》《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》《艾滋病防治條例》等行政法規(guī)。

2005年8月3日國(guó)務(wù)院公布，2013年、2016年兩次修訂的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》是我國(guó)針對(duì)麻精藥品制定的一套全面、嚴(yán)格的行政法規(guī)。其從制度上確保麻精藥品的合法、安全、合理使用，防止其流入非法渠道，從而保障公眾的身心健康和社會(huì)穩(wěn)定。第一，條例規(guī)定了分類管理制度。根據(jù)藥理作用、成癮性等因素，將麻精藥品分為不同的類別，并針對(duì)不同類別的藥品實(shí)施不同的管理措施。第二，條例規(guī)定了許可制度。麻精藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用等環(huán)節(jié)需要取得相應(yīng)的許可。這些許可不僅要求申請(qǐng)者具備一定的資質(zhì)和條件，還要求其遵守相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度。第三，條例規(guī)定了監(jiān)管制度。監(jiān)管部門定期對(duì)藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查和監(jiān)督，確保其符合法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求，同時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。第四，條例規(guī)定了信息報(bào)告制度。要求相關(guān)單位和個(gè)人在發(fā)現(xiàn)麻精藥品的違法行為時(shí)，及時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)告。第五，條例規(guī)定了教育培訓(xùn)制度。強(qiáng)調(diào)對(duì)麻精藥品從業(yè)人員的教育培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使從業(yè)人員更好地遵守法律法規(guī)和規(guī)章制度。根據(jù)條例的授權(quán)和要求，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局2005年10-11月相繼發(fā)布了《麻醉藥品和精神藥品生產(chǎn)管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品經(jīng)營(yíng)管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品郵寄管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品運(yùn)輸管理辦法》等部門規(guī)章。

我國(guó)政府相關(guān)主管部門根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》第三條的規(guī)定，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的麻醉藥品目錄、精神藥品目錄。該條規(guī)定：“本條例所稱麻醉藥品和精神藥品，是指列入麻醉藥品目錄、精神藥品目錄（以下稱目錄)的藥品和其他物質(zhì)。精神藥品分為第一類精神藥品和第二類精神藥品。目錄由國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門制定、調(diào)整并公布。上市銷售但尚未列入目錄的藥品和其他物質(zhì)或者第二類精神藥品發(fā)生濫用，已經(jīng)造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的，國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該藥品和該物質(zhì)列入目錄或者將該第二類精神藥品調(diào)整為第一類精神藥品?！痹摋l是麻精藥品列管制度的基礎(chǔ)，明確了三個(gè)方面：第一，在法律上，麻精藥品的范圍、分類由國(guó)家頒布的目錄來確定。也就是，列入目錄的才進(jìn)行管制。第二，授權(quán)國(guó)務(wù)院的藥品監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門制定、調(diào)整并公布目錄。第三，根據(jù)具體情況（上市銷售但尚未列入目錄的藥品和其他物質(zhì)或者第二類精神藥品發(fā)生濫用，已經(jīng)造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的），動(dòng)態(tài)調(diào)整目錄。

（作者系西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，本文刊載于《中國(guó)禁毒報(bào)》2024年3月15日6版）