中國人民公安大學(xué)偵查與刑事科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授 包涵

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確：建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。必須堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國建設(shè)。

我國在推進(jìn)毒品問題治理的過程中，堅(jiān)持走依法禁毒道路，形成了有中國特色的禁毒法治體系。本期特約稿件回顧并梳理新中國禁毒法治體系的構(gòu)建之路。

誠如近代思想家魏源所說：“鴉片流毒，為中國三千年史未有之禍?！倍酒匪鶐淼牟粌H是國民身心的戕害，更讓國家陷于貧弱，引致民族屈辱。自1729年《懲辦興販鴉片煙及開設(shè)煙館條例》頒布以來，歷屆政府都寄望通過法律來遏制乃至禁絕毒品，然而事與愿違的是，在新中國成立之前，毒品在中華大地上已然泛濫成災(zāi)，“煙毒之遺害，計(jì)自清末垂余百年，一經(jīng)吸染，萎疲終身，其因此失業(yè)亡家者，觸目皆是，由此肆無忌憚，孳生其他犯罪者，俯首即得”。面對毒品給新生政權(quán)造成的巨大障礙，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民勠力攻堅(jiān)，為滌蕩舊社會的污濁而奮斗。經(jīng)過七十年的發(fā)展，我國的禁毒立法歷經(jīng)了“從無到有”的過程，形成了完善合理且極具特色的法律體系。

1949-1978

從政策到立法

新中國成立以后，如何禁絕毒品就立即提上了議事日程，全國各地展開了轟轟烈烈的禁毒活動，“自帝國主義侵略我國，強(qiáng)迫輸入鴉片，為害我國已百有余年”。——1950年2月24日，中華人民共和國成立僅僅4個月之后，政務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，認(rèn)為“現(xiàn)在全國人民已得解放，為了保護(hù)人民健康，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，特規(guī)定嚴(yán)禁鴉片煙毒及其他毒品的辦法”，將“販運(yùn)、制造和售賣、吸食鴉片煙土”的行為從嚴(yán)治罪。同時，各個解放區(qū)也根據(jù)各自的具體情況，制定頒布了地方性的法規(guī)。例如西南軍政委員會頒布了《關(guān)于禁絕鴉片煙毒的實(shí)施辦法》，中南軍政委員會頒布了《中南區(qū)禁煙禁毒實(shí)施辦法》，東北軍政委員會頒布了《關(guān)于決定查獲毒品之處理辦法的通令》。這些規(guī)范性文件形成了中央和地方二級體系，有力地打擊了煙毒的流行泛濫，為我國的禁毒法律體系奠定了“統(tǒng)一-分散”二元立法的基本思路。

不僅如此，1952年4月15日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于肅清毒品流行的指示》，認(rèn)為“在全國范圍內(nèi)大張旗鼓地發(fā)動一次群眾性運(yùn)動，來一次集中的徹底的掃除，是十分需要的”。從1952年下半年開始，全國范圍內(nèi)組織了一場大規(guī)模的群眾性禁毒運(yùn)動，在缺乏立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從1952年到1955年，我國通過政策性的毒品治理活動，基本掃清了毒品所帶來的危害，在一定程度上禁絕了毒品的制造、販賣和消費(fèi)，也由此獲得了“無毒國”的美譽(yù)。在這一過程當(dāng)中，新生政府也充分認(rèn)識到“任法而國治”的重要性。1952年10月3日，政務(wù)院通過了《中華人民共和國懲治毒犯條例（草案）》，雖然該條例未能頒行，但在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行了相當(dāng)長的一段時間，成為打擊毒品違法犯罪活動的重要依據(jù)。這一條例的制定彰顯了新生政府通過法律手段治理毒品的態(tài)度，為后續(xù)的立法活動埋下了伏筆。

1978-1989

從散見到系統(tǒng)

由于政策性治理活動收到了較大的成效，在國家進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r之后，禁毒立法活動放緩了步伐。而伴隨著改革開放的推進(jìn)，毒品又隨著對外交流逐步擴(kuò)大而重新泛濫?！胺ㄒ詴r而定”，1978年國務(wù)院頒布了《麻醉藥品管理?xiàng)l例》，以行政立法的形式規(guī)范了我國的毒品管制制度，其規(guī)定“麻醉藥品是指能成癮癖的毒性藥品，使用得當(dāng)，可以治病，使用不當(dāng)，就會發(fā)生流弊，危害人民。為此必須堅(jiān)持黨的基本路線，加強(qiáng)對麻醉藥品的管理，以保證醫(yī)療和科研的正當(dāng)需要，維護(hù)人民健康”。與此同時，1979年《中華人民共和國刑法》首次通過基本立法的形式確定了毒品犯罪，其規(guī)定“制造、販賣、運(yùn)輸鴉片、海洛因、嗎啡或者其他毒品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，可以并處罰金。一貫或者大量制造、販賣、運(yùn)輸前款毒品的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財(cái)產(chǎn)?！?/p>

然而，由于毒情形勢急劇惡化，1981年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于重申嚴(yán)禁鴉片煙毒的通知》，指出“近些年來，由于國內(nèi)外種種原因，在少數(shù)邊境地區(qū)和一些歷史上煙毒流行的地方，私種罌粟，制造、販賣和吸食鴉片等毒品的情況又不斷發(fā)生，特別是從國外走私販運(yùn)的鴉片大量流入內(nèi)地，情況日趨嚴(yán)重?！睘榱吮Ｗo(hù)人民健康，維護(hù)社會治安，保障四化建設(shè)，國務(wù)院重申：對于私種罌粟和吸食鴉片的，必須限期鏟除和戒絕；對于制造、販賣、偷運(yùn)鴉片和其他毒品的違法犯罪活動必須堅(jiān)決打擊，依法嚴(yán)懲。同時也規(guī)定“對于鴉片等毒品的吸食者，應(yīng)當(dāng)由公安、民政、衛(wèi)生等部門組織強(qiáng)制戒除”，以通知的形式貫徹了1950年《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，在延續(xù)規(guī)范性文件嚴(yán)厲打擊毒品犯罪的基礎(chǔ)上，增設(shè)了強(qiáng)制戒除等戒毒措施。1982年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁絕鴉片煙毒問題的緊急指示》，再一次強(qiáng)調(diào)“在我國，一切私種罌粟和制造、販賣、吸毒都是犯罪行為，必須嚴(yán)加禁絕”。

以上述立法成果為依據(jù)，公安部在云南等西南邊境地區(qū)開展了以堵源截流為主、打擊過境販毒的區(qū)域性禁毒斗爭，并把打擊毒品違法犯罪作為1983年全國嚴(yán)打斗爭的重要內(nèi)容。1985年我國加入聯(lián)合國《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，為了契合公約的內(nèi)容，履行締約國義務(wù)，我國于1987年和1988年分別頒布了《麻醉藥品管理辦法》和《精神藥品管理辦法》。同時，在其他部門法當(dāng)中，也增設(shè)了關(guān)于禁毒的內(nèi)容，例如1987年《海關(guān)法》就將走私毒品規(guī)定為走私罪，以此彌補(bǔ)了1979年《中華人民共和國刑法》沒有規(guī)定“走私毒品罪”的缺陷。

1990-2008

從單行法到多元化

隨著毒情形勢的進(jìn)一步發(fā)展和禁毒斗爭的復(fù)雜化，立法者開始認(rèn)識到，禁毒工作應(yīng)當(dāng)會在可預(yù)見的時間里長期延續(xù)，而依靠散見的部門規(guī)章及政策性文件將難以應(yīng)對這一局面，同時立法技術(shù)的進(jìn)一步提高和立法意識的進(jìn)步，也對我國的禁毒法律體系提出了新的要求。1990年我國加入《1988年禁止非法販運(yùn)麻醉藥品與精神藥物公約》，我國也應(yīng)當(dāng)在禁毒國際事務(wù)當(dāng)中承擔(dān)應(yīng)有的角色，有鑒于此，國務(wù)院辦公廳1990年發(fā)布《關(guān)于成立全國禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立的全國禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組對外稱“國家禁毒委員會”，既滿足了公約對締約國“毒品治理專責(zé)機(jī)關(guān)”的要求，也為后來立法確認(rèn)我國的禁毒機(jī)構(gòu)打下了基礎(chǔ)。

1990年12月第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過的《關(guān)于禁毒的決定》，是我國第一部關(guān)于禁毒的單行立法?！蛾P(guān)于禁毒的決定》由全國人大常委會制定，其立法層級較高，立法內(nèi)容全面，當(dāng)中規(guī)定了毒品定義、毒品犯罪與刑罰、涉毒行為的行政處罰、毒品犯罪管轄權(quán)以及禁毒國際合作等以前散見在諸多部門規(guī)章中的內(nèi)容，是對我國禁毒工作的全面總結(jié)和階段概括，在當(dāng)時的時代條件下，對于禁毒工作起到了重要的指引作用。

在《關(guān)于禁毒的決定》的推動之下，相關(guān)領(lǐng)域的禁毒立法開始逐漸完善。1995年國務(wù)院頒布《強(qiáng)制戒毒辦法》，開始著手規(guī)范戒毒措施，1996年公安部頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行<強(qiáng)制戒毒辦法>有關(guān)問題的通知》，2003年司法部頒布《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》，為我國建構(gòu)“雙軌制”強(qiáng)制隔離戒毒制度確立了方向。1997年《中華人民共和國刑法》修訂，其第六章第七節(jié)規(guī)定為“走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪”，將毒品犯罪單獨(dú)規(guī)定為“節(jié)”，作為懲罰毒品犯罪的依據(jù)。在秉承《關(guān)于禁毒的決定》立法思維的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了立法層級，體現(xiàn)了濃厚的法治思維。2005年國務(wù)院頒布《麻醉藥品和精神藥品管理辦法》，規(guī)范了我國的毒品管制制度，其附設(shè)的《麻醉藥品和精神藥品品種目錄》，成為了我國管制并列舉毒品的法定依據(jù)。

2008-2019

全面深入立法

綜觀世界各國和地區(qū)，大多都有專門的禁毒立法，例如美國《管制物質(zhì)法案》、英國《濫用毒品法案》、我國臺灣地區(qū)《毒品危害防制條例》、我國香港特別行政區(qū)《危險藥物條例》等等。鑒于禁毒工作的多樣性與復(fù)雜性，專門的立法有助于規(guī)范的統(tǒng)一，也有利于起到高屋建瓴的指導(dǎo)作用。以《關(guān)于禁毒的決定》為代表的單行法規(guī)以及相關(guān)的部門規(guī)章，在很長一段時間內(nèi)作為我國禁毒工作重要法律資源，發(fā)揮了重要的作用。但是毒品情勢愈發(fā)復(fù)雜，禁毒活動也應(yīng)當(dāng)隨之有所響應(yīng)，預(yù)防教育、禁毒機(jī)構(gòu)、禁吸戒毒等基本的事項(xiàng)，在立法當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)有所響應(yīng)。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉及禁毒的法律法規(guī)日臻繁多，法規(guī)之間層級不一、適用范圍交叉，部門立法散見且雜亂的現(xiàn)象日益突出，制定統(tǒng)一的“禁毒法”的呼聲日益高漲。2004年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《國家禁毒委員會2004-2008年禁毒工作規(guī)劃》，十屆全國人大把“禁毒法”作為重大立法事項(xiàng)，促成了“禁毒法”的誕生。

2007年12月29日通過并于2008年6月1日施行的《中華人民共和國禁毒法》，正是在這一背景之下的應(yīng)時之作。作為全國人大常委會的立法，在立法層級上具有較高的地位；在規(guī)范內(nèi)容上，也涵蓋了幾近所有的禁毒事務(wù)。在總則當(dāng)中，對毒品定義、禁毒工作方針、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、禁毒機(jī)構(gòu)等重要事項(xiàng)進(jìn)行了明確的規(guī)定；而在具體內(nèi)容上，從預(yù)防教育、毒品管制、戒毒措施、國際合作和法律責(zé)任五個方面對禁毒工作進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。該法的制定，不但賦予了以往散見的禁毒法律法規(guī)上位法的淵源，也為以后禁毒行政法或單行法的制定提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。此外，作為具有宣誓性作用的立法，《中華人民共和國禁毒法》的制定也表明了國家對于禁毒工作的重視，表達(dá)了國家賦予了禁毒工作極其重要的法律地位。

圍繞《中華人民共和國禁毒法》的制定，我國的禁毒立法工作進(jìn)入了全面發(fā)展的階段，2011年國務(wù)院頒布《戒毒條例》，為我國的戒毒措施規(guī)范化提供了法律依據(jù)。為了應(yīng)對不斷衍生的新精神活性物質(zhì)，2015年頒布《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，其附設(shè)的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》成為我國管制新精神活性物質(zhì)的依據(jù)，并且在不斷的更新當(dāng)中為國際禁毒工作提供了重要的參考。

在此基礎(chǔ)上，圍繞青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程和社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)“8·31”工程等專項(xiàng)工作，相關(guān)主體頒布了《全國社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作規(guī)劃（2016-2020年）》等規(guī)范性文件，將禁毒工作推向多元化和社會化，也進(jìn)一步豐富了我國的禁毒立法體系。

七十年光陰易逝，但作為禁毒工作基礎(chǔ)的立法活動在我國的社會發(fā)展中依然保持著不竭的動力。從政策性治理到部門規(guī)章，從行政法規(guī)到單行法，從應(yīng)景的針對性立法到前瞻的規(guī)范性立法，我國的禁毒法律在不斷進(jìn)化的立法理念與立法技術(shù)推動之下不斷修正著自身的體系，形成了層次分明、規(guī)范合理的法律制度。在社會形態(tài)轉(zhuǎn)型和治國方略轉(zhuǎn)向的背景下，面對日益變革的社會需求以及急劇變化的毒品態(tài)勢，日臻完善的禁毒法律必將發(fā)揮更大的作用。