山西大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士 劉春園

新精神活性物質(zhì)的管制已經(jīng)成為困擾禁毒工作的重要問(wèn)題，如何對(duì)新精神活性物質(zhì)進(jìn)行有效的管制，世界各國(guó)以及國(guó)際組織都在探索不同的解決路徑。我國(guó)對(duì)于新精神活性物質(zhì)的管制一直以來(lái)都呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，2001年對(duì)氯胺酮進(jìn)行管制，2014年對(duì)恰特草進(jìn)行管制，這些都證明了我國(guó)對(duì)于新精神活性物質(zhì)治理工作的重視。

但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都是在《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》之下對(duì)新精神活性物質(zhì)加以列管的，這一做法最大限度地保障了已有法律制度的完整和統(tǒng)一，但是對(duì)于系統(tǒng)性治理新精神活性物質(zhì)沒(méi)有太大的幫助。因此，2015年10月1日實(shí)施的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，就是專門(mén)為管制新精神活性物質(zhì)所頒布的法規(guī)。

著力解決新精神活性物質(zhì)的主要問(wèn)題

“新精神活性物質(zhì)”（New Psychoactive Substances，NPS）是“以純藥物形式或者制劑形式出現(xiàn)的濫用物質(zhì)，不受國(guó)際藥物公約管制，卻可能對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅”。所以，“新”并非意味著新的發(fā)明，而是指“仿效已管制毒品的功效但不受管制的（新的）精神活性物質(zhì)”。也就是說(shuō)，“新精神活性物質(zhì)”所謂的“新”，并不是這一類物質(zhì)在作為毒品的功效上有所創(chuàng)新，而只是為了規(guī)避管制。聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪辦公室認(rèn)為，“‘新精神活性物質(zhì)’是‘純藥物或制劑形式的濫用物質(zhì)，不受1961年《麻醉品單一公約》或1971年《精神藥物公約》管制，但可能對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅’”?？梢?jiàn)，新精神活性物質(zhì)并不是毒品品種的自然進(jìn)化，而是為了逃避管制，人為地設(shè)計(jì)和制造的毒品，從而獲得合法的身份。法律若要進(jìn)行管制，立法的效率不如不法分子“設(shè)計(jì)”的速度，那就只能在后面被動(dòng)應(yīng)付。因此，提高法律管制的效率，成為了新精神活性物質(zhì)治理的重中之重。

我國(guó)之前對(duì)于新精神活性物質(zhì)的管制，仍舊是將擬管制的物質(zhì)列入《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》附設(shè)的麻醉藥品和精神藥品品種目錄，這一做法效率較低，難以適時(shí)應(yīng)對(duì)隨時(shí)都在增長(zhǎng)的新精神活性物質(zhì)品種。因此單獨(dú)立法管制新精神活性物質(zhì)，就成為了較為合理的治理手段。2015年《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的頒布，填補(bǔ)了我國(guó)在新精神活性物質(zhì)管制制度上的空白，具有較為重要的地位。

新精神活性物質(zhì)治理日趨常態(tài)化

聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室將“新精神活性物質(zhì)”分為“合成大麻素類、苯乙胺類、卡西酮類、哌嗪類、植物類（恰特草、鼠尾草等）、氯胺酮及其他（色胺類、氨基茚類、苯環(huán)己基胺類、鎮(zhèn)靜類等）”等7類。根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室發(fā)布的《2017年世界毒品問(wèn)題報(bào)告》，在2009-2016年期間，已有106個(gè)國(guó)家和地區(qū)向聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室報(bào)告了出現(xiàn)的739種不同的新精神活性物質(zhì)。

2015年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)麻醉藥品委員會(huì)對(duì)多種新精神活性物質(zhì)按照1961年《麻醉品單一公約》和1971年《精神藥物公約》進(jìn)行了列管審查，它們先后被列入國(guó)際禁毒公約管制目錄。2015年N-芐基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等10種新精神活性物質(zhì)分別被列入1961年《麻醉品單一公約》或1971年《精神藥物公約》管制目錄；2017年管制目錄收錄了丁基芬太尼、4-甲基乙卡西酮等11種新精神活性物質(zhì)；1961年《麻醉品單一公約》管制目錄于2018年列管奧芬太尼、呋喃芬太尼等6種新精神活性物質(zhì)，同時(shí)1971年《精神藥物公約》管制目錄收錄了4-氟苯丙胺、N-(1-氨甲酰基-2-甲基丙基)-1-戊基吲唑-3-甲酰胺等6種新精神活性物質(zhì)。近年來(lái)，1-（3-氯苯基）哌嗪、芐基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等多種新精神活性物質(zhì)也先后被歐盟國(guó)家列入管制。

而我國(guó)在頒布了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》之后，就一次性收錄了116種新精神活性物質(zhì)，將我國(guó)的新精神活性物質(zhì)管制數(shù)量保持了與國(guó)際同步的水平。此后，2017年7月1日將“U-47700”等4種物質(zhì)列入《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》，2018年7月1日列入了32種，2019年5月1日將芬太尼物質(zhì)整類管制，至此我國(guó)已經(jīng)管制新精神活性物質(zhì)170余種（類）。

根據(jù)《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的規(guī)定，我國(guó)建立了專家委員會(huì)評(píng)估論證制度，當(dāng)國(guó)家禁毒辦認(rèn)為需要對(duì)特定非藥用類麻醉藥品和精神藥品進(jìn)行列管的，應(yīng)當(dāng)交由非藥用類麻醉藥品和精神藥品專家委員會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管論證。專家委員會(huì)啟動(dòng)對(duì)擬列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管論證工作后，應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)完成；國(guó)務(wù)院公安部門(mén)會(huì)同食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)和衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到國(guó)家禁毒辦列管建議后6個(gè)月內(nèi)，完成對(duì)非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管工作。對(duì)于情況緊急、不及時(shí)列管不利于遏制危害發(fā)展蔓延的，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管工作應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)程?？梢?jiàn)，為了應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)快速變化發(fā)展的特性，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》規(guī)定了較為成熟的管制方案和程序。

目前，我國(guó)列管的新精神活性物質(zhì)已達(dá)170余種，并且將新精神活性物質(zhì)的管制常態(tài)化和制度化，根據(jù)毒情形勢(shì)的具體變化，構(gòu)建起了隨時(shí)響應(yīng)并跟進(jìn)的管制模式。

新精神活性物質(zhì)治理系統(tǒng)化

《2016年中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》指出：“2015年10月中國(guó)增列116種新精神活性物質(zhì)之后，管制的新精神活性物質(zhì)制造走私問(wèn)題得到遏制，但不法分子為規(guī)避管制，通過(guò)修改化學(xué)結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)造新類型的新精神活性物質(zhì)，有的不法分子向國(guó)外客戶推薦新研制的類似結(jié)構(gòu)替代品。”可見(jiàn)，僅有立法管制并不足以完成新精神活性物質(zhì)的治理，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律聯(lián)動(dòng)，將涉及新精神活性物質(zhì)的行為確定為違法犯罪，才更有助于打擊新精神活性物質(zhì)的制販活動(dòng)。

為了保障法律的統(tǒng)一性，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》在立法技術(shù)上主要采用了授權(quán)規(guī)范的形式，在其第一條規(guī)定：“為加強(qiáng)對(duì)非藥用類麻醉藥品和精神藥品的管理，防止非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、使用和進(jìn)出口，根據(jù)《中華人民共和國(guó)禁毒法》和《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法?！边@就表明，新精神活性物質(zhì)管制的法律淵源仍舊是在禁毒法體系之下展開(kāi)的。而為了與《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》保持一致性，在其第二條規(guī)定：“本辦法所稱的非藥用類麻醉藥品和精神藥品，是指未作為藥品生產(chǎn)和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的物質(zhì)?！币簿褪钦f(shuō)，我國(guó)采取了在《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》的授權(quán)之下繼續(xù)創(chuàng)設(shè)規(guī)范性文件的方式予以應(yīng)對(duì)，但將其規(guī)定為“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”。這樣一種立法技術(shù)，在沒(méi)有打破以往法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地將新精神活性物質(zhì)的管制納入到整體管制制度當(dāng)中，賦予了新精神活性物質(zhì)等同于毒品的法律地位，在其第四條第二款規(guī)定，“各級(jí)公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)依法加強(qiáng)對(duì)非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪行為的打擊處理”，以此搭建了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》與刑法等法律的關(guān)系。

2019年《最高人民檢察院關(guān)于〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄〉能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)的批復(fù)》也重申了這一立場(chǎng)：“2015年10月1日起施行的公安部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》及其附表《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》，是根據(jù)國(guó)務(wù)院《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》第三條第二款授權(quán)制定的，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》可以作為認(rèn)定毒品的依據(jù)?！边@就使得《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》不僅僅是一個(gè)管制規(guī)范，而基于授權(quán)立法獲得了與刑法、治安管理處罰法等法律聯(lián)動(dòng)的效果，在管制新精神活性物質(zhì)的同時(shí)，也使得公安機(jī)關(guān)可以據(jù)此對(duì)涉及新精神活性物質(zhì)的違法犯罪活動(dòng)依法進(jìn)行打擊，將靜態(tài)而抽象的管制活動(dòng)引入到動(dòng)態(tài)而具體的執(zhí)法和司法領(lǐng)域，豐富了新精神活性物質(zhì)的治理體系，有效地保障了新精神活性物質(zhì)的治理成效。