2008年6月1日至今，《中華人民共和國禁毒法》已經(jīng)施行十二年?；赝痉ㄟ\行的歷程，正是我國社會治理向共治轉(zhuǎn)型，也是法治社會建設(shè)風起云涌，更是毒品治理環(huán)境多元變化的重要時期。

作為一部集中了無數(shù)立法者心血的法律，同時也是新中國至今唯一的一部禁毒法典，禁毒法本身的歷史意義毋庸置疑。所涉禁毒事務(wù)范圍廣，立法層級繁多，在長期的適用過程當中已經(jīng)成為司法者的指南。十二年來，它為我國的禁毒工作起到了提綱挈領(lǐng)的作用，也為制定其他的禁毒法規(guī)奠定了“母法”的地位。

然而，法無常法，水無常形。在禁毒法實施紀念日的時間節(jié)點上，記者采訪了一直致力于禁毒法治工作的理論與實務(wù)專家，共同回顧禁毒法制定的初衷及它所產(chǎn)生的深遠影響，共同展望禁毒法的完善與修訂。面對嶄新的社會形態(tài)和治國方略，面對日益變革的民眾需求以及毒品態(tài)勢的變化，期待禁毒法能夠在新環(huán)境與新形勢下不斷完善、與時俱進。

采訪專家

姚建龍：

上海社會科學院法學所所長，上海市法學會禁毒法研究會會長，上海市禁毒專家委員會委員

包涵：

中國人民公安大學偵查與刑事科學技術(shù)學院副教授，法學博士

周秀銀：

浙江省公安廳禁毒總隊一級警長,公職律師，西安交通大學法學院博士研究生

Q1 禁毒法的施行對我國禁毒工作具有哪些重大意義 ？

姚建龍

禁毒工作是關(guān)系國家榮辱、民族興衰的大事，禁毒法的施行，使我國在此重大領(lǐng)域內(nèi)有了一部基本法典，其對于我國禁毒工作的促進作用是不言而喻的。

這部法典肯定了新中國成立以來，特別是改革開放以來我國在禁毒工作中所形成的基本體制、基本方針以及主要的成功經(jīng)驗，明確了禁毒工作的領(lǐng)導體制、工作機制和保障機制，回應(yīng)了我國禁毒實踐所面臨的諸多爭議性問題，對于我國禁毒工作的長效開展提供了有力的法律支撐。

禁毒法也使得我國零散不成體系的禁毒法律法規(guī)有了一部禁毒基本法典的統(tǒng)領(lǐng)，建立了結(jié)構(gòu)合理的總分式禁毒法律體系，使得禁毒法開始成為一個相對獨立的法律部門，為我國禁毒法治的發(fā)展創(chuàng)造了較為廣闊的發(fā)展空間。

禁毒法消除了原有禁毒法律體系中的不協(xié)調(diào)、沖突，構(gòu)建了更為完善的禁毒法律體系，為依法禁毒提供了更為健全和有力的法律支持。重構(gòu)并在形式上統(tǒng)一了戒毒措施，在一定程度上改變了原自愿戒毒、強制戒毒、勞教戒毒各自為政的局面，建立了更為嚴密、和諧、科學的戒毒體系。

禁毒法出臺的更深層次意義在于通過國家基本法律的形式體現(xiàn)了國家在對待吸毒者觀念上的重大轉(zhuǎn)變與進步，即從側(cè)重吸毒者的違法者身份，轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法者、病人、公民三種身份并重。禁毒法在堅持將吸毒定性為違法行為并規(guī)定相應(yīng)的行政法律責任的同時，規(guī)定了對待吸毒者應(yīng)當堅持“幫助戒除毒癮，教育和挽救”的基本原則；首次以立法的形式確立了吸毒人員在升學、就業(yè)、享受社會保障等方面不受歧視原則，對于吸毒人員的公民身份予以了充分的尊重。

Q2 禁毒法在我國的法律體系當中具有怎樣的地位，體現(xiàn)了怎樣的立法特征？

包涵

從立法技術(shù)上看，禁毒法采取了抽象立法與授權(quán)立法相結(jié)合的方式，在立法思路上力求簡略，規(guī)定較為概括，并通過授權(quán)將不同的禁毒事務(wù)分配給相關(guān)的立法或行政機關(guān)，再行制定細致的規(guī)則。

從這一角度上看，禁毒法起到了統(tǒng)一禁毒立法體系的作用。在禁毒法著手制定之時，我國已有大量的禁毒行政法、刑事法以及單行法規(guī)，這些散見的法規(guī)在實踐中起到了相應(yīng)的作用，因此禁毒法并未將這些法規(guī)收納到法典當中，而是盡可能保留了他們業(yè)已存在的地位，然后將散見的法規(guī)通過授權(quán)的形式，統(tǒng)一到禁毒法的框架下。例如2005年國務(wù)院制定的《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，在制定時依據(jù)的上位法是“藥品管理法和其他有關(guān)法律的規(guī)定”，而在禁毒法第25條規(guī)定，“麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學品管理的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。

以這樣的立法形式“追認”了《麻醉藥品和精神藥品管理條例》的合法性與正當性，同時也將其納入到禁毒法的框架中來。這一授權(quán)和追認對禁毒立法有著重要的意義，刑法第357條所指的“國家規(guī)定管制”，在缺乏禁毒法之時，刑法的規(guī)定直接落到了國務(wù)院規(guī)章這一層級，而禁毒法的制定，則補全了授權(quán)的邏輯，使得立法層級更加科學，對于在禁毒執(zhí)法和司法活動當中認定毒品起到了舉足輕重的作用。這樣的立法技術(shù)與思路，充分顯示了立法者設(shè)置更高層級禁毒法律的意圖，也達到了不破壞既有法律體系的目的。

Q3 禁毒法施行的十二年在禁毒工作中發(fā)揮了怎樣的作用？

姚建龍

禁毒法實施以來的確發(fā)揮了重大的積極作用，具體而言至少表現(xiàn)在三個方面：

一是促進了我國禁毒法治的明顯進步。禁毒法實施以來，我國禁毒法律體系顯著改進，國家制定了《戒毒條例》《關(guān)于辦理毒品犯罪案件適用法律若干問題的意見》《吸毒人員登記辦法》《吸毒檢測程序規(guī)定》《吸毒成癮認定辦法》《藥品類易制毒化學品管理辦法》《戒毒醫(yī)療服務(wù)管理辦法》《公安機關(guān)強制隔離戒毒所管理辦法》等數(shù)十個行政法規(guī)、司法解釋、規(guī)范性文件，大部分省市制定或修改了地方性禁毒法規(guī)，禁毒工作進一步納入了法治軌道。更重要的是，隨著禁毒法的頒布實施，依法禁毒的觀念已經(jīng)深入人心。

二是禁毒法在將禁毒工作納入法治軌道的同時，也提高了禁毒工作的法律地位，使禁毒工作獲得了法律的保障。禁毒法確立了禁毒工作的領(lǐng)導體制，規(guī)范了禁毒工作的內(nèi)容，使禁毒工作更趨理性和常態(tài)化。目前，中央及絕大多數(shù)各級政府都已經(jīng)將禁毒經(jīng)費列入本級財政預算，禁毒工作已經(jīng)借助于禁毒法正式納入政府的基本職能之一。

三是禁毒法通過重構(gòu)戒毒體系，一方面加強了禁吸戒毒工作，另一方面在一定程度上提高了對吸毒人員權(quán)利的法律保障力度。此外，禁毒法還在促進禁毒宣傳教育的常態(tài)化與實效、加強國際禁毒合作等方面產(chǎn)生了明顯的積極作用。

周秀銀

禁毒法是一部綜合性、系統(tǒng)性的法律，共計規(guī)定了7章71個條款，其中明確規(guī)定公安機關(guān)權(quán)利義務(wù)的條款涉及29條，公安機關(guān)在履行禁毒法職責義務(wù)中占據(jù)了重要地位。

禁毒法已經(jīng)施行12年，為懲治毒品違法犯罪行為、保護公民身心健康、維護社會秩序提供了保障，從根本上扭轉(zhuǎn)了我國嚴峻的毒品違法犯罪形勢。

Q4 禁毒法在當前的社會形勢之下如何完善？

姚建龍

我國目前的禁毒形勢仍十分嚴峻，在較長的時間之內(nèi)，毒品問題仍將持續(xù)成為一個較為嚴重的社會問題，盡管禁毒法已實施12年，但禁毒法治總體建設(shè)仍是我國禁毒工作中的薄弱環(huán)節(jié)。

禁毒法可能是一部曾經(jīng)承載著過高期望的法律。2014年中共中央、國務(wù)院專門印發(fā)了《關(guān)于加強禁毒工作的意見》，提出要不斷創(chuàng)新禁毒工作體制機制，進一步完善毒品問題治理體系，這一要求應(yīng)成為開展禁毒法修訂的主要指導思想。建議盡快啟動禁毒法的修訂，并將修訂的重點放在進一步完善我國禁毒工作體系上。

包涵

由于立法思路和技術(shù)上的選擇，使得禁毒法在形式上盡可能“限縮”了法典的規(guī)模，一共只有71個條文，并且大量的條文都是“宣示性”的規(guī)則，很難起到指導實務(wù)的作用。同時，禁毒法制定到現(xiàn)在已有十余年，彼時的毒情形勢、禁毒理念、執(zhí)法水平等要素都有極大的變化，禁毒法的修訂完善是新時代背景下的應(yīng)有之義。

首先，堅持抽象立法和授權(quán)立法的形式，應(yīng)當是禁毒法修訂的基礎(chǔ)，但應(yīng)當規(guī)定更為科學合理的授權(quán)規(guī)范。禁毒工作涵蓋的范圍極為寬泛，也已經(jīng)形成了較為固定的規(guī)范體系，禁毒法采取抽象立法的思路，將散見的法規(guī)進行連接與聚攏，是合理且務(wù)實的選擇。

我國的禁毒立法，沒有必要形成一部囊括所有禁毒領(lǐng)域的綜合法。但是，在秉承這一思路的前提下，也應(yīng)當做一些必要的調(diào)整，以此讓立法體系更加科學。例如禁毒法頒行之時，戒毒措施尚未建立規(guī)范體系，因此禁毒法當中，詳細規(guī)范了戒毒措施，在體例規(guī)模上與其他部分差異懸殊。但2011年頒布《戒毒條例》之后，禁毒法關(guān)于戒毒措施的部分與《戒毒條例》形成了部分重合，作為兩個層級相差巨大的規(guī)范性文件，在內(nèi)容上形成了交叉的狀態(tài)，這也應(yīng)當通過立法修訂來加以解決，譬如將戒毒措施也以授權(quán)的形式賦予《戒毒條例》作為戒毒措施的適用規(guī)范，將禁毒法戒毒措施的部分予以簡化，以此確保規(guī)范性文件之間的適配關(guān)系。

其次，在禁毒法和其他法律法規(guī)的關(guān)系上，應(yīng)當維持禁毒法的抽象立法狀態(tài)，將不協(xié)調(diào)的內(nèi)容剔除出去。例如在禁毒法第61條規(guī)定，“容留他人吸食、注射毒品或者介紹買賣毒品，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)處十日以上十五日以下拘留，可以并處三千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”。在以抽象立法為特征的禁毒法當中，這一具體的規(guī)定非常罕見。究其原因，在于2006年施行的《治安管理處罰法》并未規(guī)定容留他人吸毒的行政處罰，在這一背景下，顯然應(yīng)當去完善《治安管理處罰法》，而不是在禁毒法當中就一個具體的違法行為作出規(guī)范。

最后，在禁毒法的修訂上，應(yīng)當堅持與時俱進的態(tài)度，將新現(xiàn)象、新方法及新思路融合其中，體現(xiàn)法律對當前問題的應(yīng)對與前瞻。禁毒法施行至今，我國的毒情形勢發(fā)生了極大的變化，毒品管制和社會治理的手段在不斷更新完善，基于立法規(guī)律，相關(guān)的法律也都進行了一定的修訂。例如從傳統(tǒng)毒品到合成毒品再到新精神活性物質(zhì)，毒品濫用的類型更加繁雜，而勞動教養(yǎng)制度的廢除、認罪認罰從寬制度的建立，這些現(xiàn)象也在召喚禁毒法的跟進與響應(yīng)。不僅如此，由于禁毒法長期沒有修訂，一些應(yīng)對性的規(guī)范得以應(yīng)運而生，例如關(guān)于社區(qū)戒毒的工作規(guī)劃，關(guān)于青少年毒品預防教育“6·27”工程，這些具體的舉措在實踐中取得了可觀的成績，也應(yīng)當以法律的形式加以固定，從而力圖獲取規(guī)范化、常態(tài)化的功效。

周秀銀

為更好地推動完善禁毒法解決現(xiàn)階段公安禁毒執(zhí)法突出問題，結(jié)合工作實踐，我建議：

一是織密毒品犯罪打擊網(wǎng)。打擊毒品犯罪的基礎(chǔ)性法律是刑法，正確處理刑法與禁毒法之間關(guān)系是織密毒品犯罪打擊網(wǎng)的關(guān)鍵。禁毒法中的毒品定義完全與刑法第357條規(guī)定的毒品定義一致，通過“概括+列舉”的方式明確毒品的常用類型及具有概括性毒品特征的各種麻醉藥品、精神藥品。該定義的最大缺陷是毒品外延的模糊性、不確定性，無法及時涵括各種新型毒品，需要禁毒法作出科學的特別法回應(yīng)，建議禁毒法完善對毒品定義的主體、法規(guī)層級、定義形式作出主動回應(yīng)，避免立法層級低導致對毒品外延內(nèi)涵的質(zhì)疑。

二是嚴密吸毒人員管控網(wǎng)。禁毒法第48條規(guī)定：社區(qū)康復措施參照社區(qū)戒毒的規(guī)定實施。社區(qū)康復措施設(shè)置的目的是鞏固強制隔離戒毒效果，確保被解除強制隔離戒毒人員真正回歸社會，執(zhí)法實踐中存在大量嚴重違反社區(qū)康復協(xié)議且未發(fā)現(xiàn)吸食毒品的人員，公安機關(guān)對此種情形無法有效處置，因為該條款只是作出一種宣誓，沒有法律責任進行規(guī)制而形同虛設(shè)，實踐中有的省份直接對違反社區(qū)康復協(xié)議作出強制隔離戒毒措施，違反了禁毒法明確規(guī)定的應(yīng)當作出強制隔離戒毒決定的適用情形，建議在完善禁毒法時在第38條增加一款“在社區(qū)康復期間嚴重違反社區(qū)康復協(xié)議，由縣級以上人民政府公安機關(guān)作出強制隔離戒毒決定”。

三是筑牢強制隔離戒毒人員權(quán)利保障網(wǎng)。禁毒法第40條規(guī)定了被決定的強制隔離戒毒人員不講真實姓名、住址、身份不明的，公安機關(guān)應(yīng)當查清其身份后通知其家屬、所在單位等組織的處置情況，但是在執(zhí)法實踐中，基層辦案單位以《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第167條規(guī)定為由，僅在附卷中注明不予通知的理由，沒有進一步查清后通知，建議處理完善禁毒法、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》效力層級關(guān)系，另外在執(zhí)法實踐中存在大量被依法強制隔離戒毒人員系生活不能自理人員的唯一撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人，建議禁毒法完善公安機關(guān)在作出強制隔離戒毒決定時將處置情況通知相關(guān)部門，通過法律授權(quán)給相關(guān)部門對生活不能自理人員進行處置，并將處置情況告知公安機關(guān)和被決定的強制隔離戒毒人員。